¿Qué es el principio de integridad?
Curiosamente, nuestro ordenamiento jurídico no contiene una definición legal expresa de lo que debe entenderse por integridad. Desde un punto de vista lingüístico, la Real Academia Española define la integridad como la cualidad de íntegro, es decir, de quien actúa con rectitud, honestidad y probidad. La palabra procede del latín integer, cuya raíz hace referencia a aquello que permanece intacto, íntegro o incorrupto.
Cuando trasladamos este concepto al ámbito jurídico, la integridad deja de ser únicamente una cualidad moral para convertirse en una auténtica exigencia jurídica dirigida a quienes intervienen en el ejercicio de funciones públicas. No se trata únicamente de evitar conductas corruptas. La integridad exige que toda actuación administrativa se desarrolle con objetividad, imparcialidad, transparencia y plena orientación hacia el interés general.
Ello implica que quienes participan en un procedimiento administrativo —empleados públicos, autoridades, órganos de contratación e incluso empresas licitadoras— deben actuar evitando cualquier situación que pueda comprometer la confianza de los ciudadanos en la actuación administrativa.
La definición de la OCDE: el interés público por encima del interés privado.
Aunque el Derecho español no ofrece una definición legal completa, sí resulta especialmente relevante la formulada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su Recomendación sobre Integridad Pública de 2017. Según la OCDE, la integridad pública consiste en:
“El alineamiento coherente y consistente con principios éticos, valores y normas compartidas para sostener y priorizar el interés público sobre los intereses privados.”
Esta definición refleja perfectamente la filosofía que inspira toda la legislación actual sobre contratación pública. No basta con cumplir formalmente la ley. Es necesario que toda decisión administrativa se adopte desde una posición de independencia, neutralidad y ausencia de intereses personales que puedan afectar al procedimiento.
La integridad no actúa sola: su conexión con otros principios.
Uno de los errores más frecuentes consiste en analizar el principio de integridad de forma aislada. Sin embargo, la realidad es muy distinta. La integridad constituye el punto de encuentro de numerosos principios tradicionales del Derecho Administrativo.
Entre ellos destacan:
- objetividad;
- imparcialidad;
- transparencia;
- igualdad de trato;
- buena administración;
- neutralidad;
- responsabilidad;
- prevención de conflictos de intereses;
- abstención y recusación.
Todos ellos persiguen una misma finalidad: garantizar que las decisiones públicas se adopten exclusivamente en beneficio del interés general. Precisamente por ello puede afirmarse que la integridad actúa como un verdadero principio transversal que impregna toda la actividad administrativa.
El Estatuto Básico del Empleado Público incorpora expresamente el principio de integridad.
La evolución normativa española comenzó con el Estatuto Básico del Empleado Público. El artículo 52 establece que los empleados públicos deberán desempeñar sus funciones con diligencia y velar por los intereses generales, actuando conforme a una serie de principios entre los que aparece expresamente la integridad, junto con la objetividad, la imparcialidad, la responsabilidad, la confidencialidad y la neutralidad.
No se trata de una simple declaración programática. El artículo siguiente desarrolla diversos deberes concretos que constituyen auténticas manifestaciones del principio de integridad. Entre ellos destacan:
- perseguir exclusivamente el interés general;
- abstenerse cuando exista conflicto de intereses;
- evitar cualquier conducta que comprometa la objetividad;
- ejercer el cargo con dedicación al servicio público.
Como puede observarse, la integridad se materializa en obligaciones concretas que afectan al ejercicio diario de la función pública.
La Ley de Función Pública de Andalucía refuerza la protección de la integridad.
La evolución normativa continúa con la Ley 5/2023, de Función Pública de Andalucía, que supone un paso más en la consolidación de este principio. Su artículo 6 incorpora expresamente la obligación de actuar conforme a los principios de:
- profesionalidad;
- objetividad;
- neutralidad;
- integridad.
Además, introduce una regulación específica de los conflictos de intereses, definiéndolos como cualquier situación en la que intereses personales, económicos, financieros o políticos puedan comprometer el ejercicio recto de las funciones públicas. La ley remite igualmente al régimen de abstención y recusación previsto en la legislación administrativa general, reforzando así los mecanismos preventivos destinados a garantizar la imparcialidad de las decisiones públicas.
Especialmente novedosa resulta la previsión contenida en el régimen disciplinario. La Ley andaluza permite que determinadas sanciones disciplinarias puedan ir acompañadas de la obligación de realizar formación específica en materia de integridad, poniendo de manifiesto que la prevención constituye uno de los pilares fundamentales del nuevo modelo de función pública.
El principio de integridad en la Ley de Contratos del Sector Público: una obligación jurídica para Administraciones y empresas.
La verdadera consolidación del principio de integridad se produce con la aprobación de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP). Aunque los principios de igualdad, transparencia o libre concurrencia ya estaban presentes en la legislación anterior, la nueva Ley introduce por primera vez una referencia expresa a la integridad, convirtiéndola en uno de los ejes sobre los que debe desarrollarse toda la contratación pública.
No se trata de una mera declaración de intenciones. La integridad pasa a ser un auténtico criterio interpretativo de toda la normativa contractual y condiciona la actuación de todos los sujetos que intervienen en un procedimiento de contratación: órganos de contratación, mesas de contratación, funcionarios, asesores externos y empresas licitadoras.
En consecuencia, cualquier actuación que comprometa la objetividad o genere dudas sobre la imparcialidad del procedimiento puede tener importantes consecuencias jurídicas.
El conflicto de intereses: la principal amenaza para la integridad.
Si existe una institución jurídica que resume el principio de integridad es, sin duda, el conflicto de intereses. La contratación pública exige que quienes intervienen en el procedimiento actúen exclusivamente en beneficio del interés general. Cuando intereses personales, familiares, económicos o profesionales pueden influir —o simplemente aparentar influir— en una decisión administrativa, aparece el conflicto de intereses.
Lo relevante es que la normativa actual no exige acreditar una corrupción efectiva. Basta con que exista un riesgo objetivo para la imparcialidad del procedimiento. Este cambio de perspectiva resulta trascendental. La contratación pública moderna ya no actúa únicamente cuando la irregularidad se ha producido. Su objetivo es prevenirla.
La Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI).
Uno de los instrumentos preventivos más importantes incorporados en los últimos años es la denominada Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI). Su implantación se ha visto especialmente reforzada con motivo de la gestión de los fondos europeos Next Generation EU. La DACI obliga a todas las personas que intervienen en determinadas fases del procedimiento a declarar expresamente que no concurre ninguna circunstancia que pueda afectar a su imparcialidad.
No constituye un simple trámite burocrático. Su finalidad consiste en detectar anticipadamente posibles incompatibilidades antes de que puedan afectar al procedimiento. Entre quienes habitualmente deben formular esta declaración se encuentran:
- órganos de contratación;
- miembros de las mesas de contratación;
- personal técnico;
- expertos externos;
- evaluadores;
- responsables del seguimiento del contrato.
La omisión de esta obligación o la falsedad de su contenido puede generar importantes consecuencias administrativas e incluso penales.
Andalucía como referente en políticas de integridad.
La Comunidad Autónoma de Andalucía ha desarrollado durante los últimos años diversas iniciativas dirigidas a reforzar la integridad institucional.
Especial importancia presenta la Oficina Andaluza contra el Fraude y la Corrupción, creada para prevenir, detectar e investigar posibles conductas contrarias a la integridad pública.
Junto a ello, la Administración autonómica ha impulsado sistemas internos de información, programas de evaluación de riesgos y proyectos de mejora continua que permiten a los organismos públicos elaborar auténticos Planes de Integridad.
Estos planes analizan el funcionamiento interno de cada organización, identifican los riesgos existentes y establecen medidas concretas para reducirlos.
La finalidad última consiste en fortalecer la confianza de los ciudadanos en la actuación administrativa.
El principio de indemnidad en el empleo público: la protección jurídica de quienes sirven a la Administración.
Aunque el principio de integridad constituye uno de los pilares fundamentales de la actuación administrativa, existe otro principio estrechamente relacionado con él que adquiere una enorme importancia práctica: el principio de indemnidad en el ámbito del empleo público. Su finalidad es sencilla de comprender. Quien presta servicios para una Administración Pública no debe soportar personalmente los daños, perjuicios o gastos que se deriven del ejercicio legítimo de sus funciones.
Esta idea responde a una lógica elemental de justicia. Si un empleado público actúa correctamente, dentro del ejercicio de sus competencias y en defensa del interés general, la Administración debe garantizar que no resulte perjudicado por esa actuación. Sin embargo, la práctica demuestra que la aplicación de este principio continúa generando numerosos conflictos jurídicos, especialmente en materias como la asistencia letrada, las indemnizaciones derivadas de actos de servicio, las diferencias retributivas o la protección frente a represalias.
¿Qué es el principio de indemnidad?
Desde un punto de vista etimológico, la palabra indemnidad procede del latín indemnis, que significa literalmente “sin daño” o “ileso”. Trasladado al ámbito jurídico, el principio de indemnidad supone que el empleado público no debe sufrir un perjuicio económico, profesional o personal como consecuencia del ejercicio legítimo de las funciones propias de su cargo.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha destacado que este principio forma parte del estatuto profesional del empleado público, lo que significa que no constituye un beneficio discrecional concedido por la Administración, sino un auténtico derecho reconocido por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, la Administración tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para preservar la indemnidad de quienes actúan correctamente en el desempeño de sus funciones.
La diferencia entre el principio de indemnidad y la responsabilidad patrimonial.
Uno de los aspectos que con mayor frecuencia genera confusión consiste en identificar el principio de indemnidad con la responsabilidad patrimonial de la Administración. Sin embargo, ambas instituciones responden a fundamentos completamente distintos.
La responsabilidad patrimonial exige que exista un funcionamiento anormal de la Administración que haya causado un daño antijurídico. El principio de indemnidad opera precisamente en la situación contraria. El empleado público ha actuado correctamente. La Administración ha funcionado con normalidad. Y, pese a ello, el trabajador ha sufrido un perjuicio directamente relacionado con el ejercicio legítimo de sus funciones.
Esta diferencia tiene importantes consecuencias prácticas. No solo cambia el fundamento jurídico de la reclamación, sino también el procedimiento aplicable, los requisitos exigibles y, en determinados supuestos, incluso los plazos para ejercer la correspondiente acción.
El fundamento jurídico del principio de indemnidad.
Aunque el Derecho de la Unión Europea ha reconocido este principio de forma más limitada —especialmente en relación con la protección frente a represalias de quienes ejercitan derechos reconocidos por el Derecho europeo o denuncian irregularidades—, su auténtico desarrollo se encuentra en el ordenamiento jurídico español.
El punto de partida se sitúa en el artículo 106.2 de la Constitución Española, que reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión sufrida en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
En el ámbito específico del empleo público, el principio encuentra su reflejo en el Estatuto Básico del Empleado Público y, en Andalucía, en la Ley 5/2023, de Función Pública de Andalucía, que incorporan distintas manifestaciones de este derecho dentro del catálogo de derechos individuales de los empleados públicos.
Entre ellas destacan:
- el derecho a una retribución adecuada;
- las indemnizaciones por razón del servicio;
- la asistencia y defensa jurídica;
- la protección frente a determinados perjuicios derivados del desempeño del puesto.
Las principales manifestaciones del principio de indemnidad.
La jurisprudencia y la normativa han ido configurando diversas manifestaciones del principio de indemnidad. Entre las más relevantes destacan cuatro grandes ámbitos:
1. Protección frente a daños materiales y personales sufridos en acto de servicio.
2. Derecho a la asistencia letrada y al reintegro de los gastos de defensa jurídica.
3. Derecho a una retribución adecuada e indemnizaciones por razón del servicio.
4. Protección frente a pérdidas retributivas injustificadas, como ocurre con determinados complementos personales transitorios.
Todas estas manifestaciones responden a una misma finalidad: evitar que el empleado público soporte personalmente las consecuencias económicas derivadas del correcto ejercicio de sus funciones.
La protección frente a lesiones sufridas en acto de servicio.
Uno de los supuestos más conocidos afecta a miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, funcionarios penitenciarios y otros empleados públicos que desempeñan funciones especialmente expuestas al riesgo. Cuando un funcionario resulta lesionado durante el ejercicio de sus funciones y el responsable resulta insolvente o no puede ser identificado, entra en juego el principio de indemnidad. La finalidad consiste en impedir que el empleado público soporte personalmente un daño sufrido precisamente por cumplir con sus obligaciones profesionales. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reforzado esta protección, recordando que el deber de resarcimiento constituye una consecuencia directa del estatuto profesional del empleado público.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2021.
Uno de los pronunciamientos más relevantes en esta materia es la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2021. El caso analizaba la situación de un agente de Policía Nacional que había sufrido lesiones durante una intervención policial. El autor de los hechos fue condenado penalmente y se fijó una indemnización por responsabilidad civil. Sin embargo, posteriormente fue declarado insolvente.
La cuestión consistía en determinar si la Administración debía asumir el pago de esa indemnización. El Tribunal Supremo respondió afirmativamente. La sentencia declara que el principio de indemnidad obliga a la Administración a resarcir al funcionario por los daños sufridos durante el ejercicio legítimo de sus funciones cuando el responsable no puede hacer frente a la indemnización. Además, el Alto Tribunal admite que la cuantía fijada con carácter firme en el proceso penal puede servir de referencia para el resarcimiento administrativo, reforzando así la protección efectiva del empleado público.
Se trata de una resolución de enorme trascendencia porque consolida la idea de que la Administración no puede desentenderse de las consecuencias económicas derivadas del correcto desempeño de funciones públicas especialmente peligrosas.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023.
Especial relevancia presenta la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023, que clarifica diversos aspectos esenciales del derecho de asistencia letrada. Entre otras cuestiones, el Tribunal declara que incluso cuando exista un conflicto de intereses con la Administración resulta imprescindible solicitar previamente la asistencia jurídica. No basta con contratar directamente un abogado particular y reclamar posteriormente el importe de los honorarios.
La Administración debe tener la oportunidad de comprobar si realmente concurre el conflicto de intereses que justifique el reintegro de los gastos de defensa. La sentencia fija así una importante doctrina jurisprudencial que afecta a todos los empleados públicos sometidos a procedimientos judiciales relacionados con el ejercicio de sus funciones.
El principio de indemnidad como garantía institucional.
Más allá de sus distintas manifestaciones concretas, el principio de indemnidad cumple una función esencial dentro del Estado de Derecho. Los empleados públicos deben poder ejercer sus funciones con independencia, objetividad y sometimiento exclusivo a la legalidad. Si el ejercicio correcto de sus funciones pudiera generarles consecuencias económicas personales, esa independencia quedaría seriamente comprometida. Precisamente por ello, la indemnidad constituye una garantía institucional dirigida no solo a proteger al empleado público, sino también a garantizar el correcto funcionamiento de la propia Administración.
Conclusión.
Los principios de integridad e indemnidad representan dos de las manifestaciones más relevantes del moderno Derecho Administrativo. El primero garantiza que la actuación administrativa se desarrolle con objetividad, transparencia y sometimiento exclusivo al interés general. El segundo protege a quienes hacen posible el funcionamiento diario de las Administraciones Públicas, asegurando que el ejercicio legítimo de sus funciones no les ocasione perjuicios personales o económicos.
La evolución normativa y jurisprudencial demuestra que ambos principios han dejado de ser meras declaraciones programáticas para convertirse en auténticos parámetros de legalidad cuya vulneración puede determinar la nulidad de actuaciones, la responsabilidad de la Administración o el reconocimiento de importantes derechos económicos a favor de los empleados públicos.
