Las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas no siempre se desarrollan en condiciones de igualdad. La Administración dispone de potestades, prerrogativas y medios que la sitúan en una posición de superioridad frente al administrado. Precisamente por ello, el ordenamiento jurídico ha ido construyendo progresivamente una serie de garantías destinadas a equilibrar esa relación y a asegurar que la actuación administrativa sea objetiva, diligente, motivada y respetuosa con los derechos de las personas.

Entre esas garantías destaca el principio de buena administración, un concepto que durante las últimas décadas ha adquirido una importancia extraordinaria tanto en el Derecho de la Unión Europea como en nuestro ordenamiento jurídico. Hoy en día, este principio constituye una herramienta jurídica de enorme utilidad para impugnar actuaciones administrativas cuando la Administración actúa con retrasos injustificados, dicta resoluciones insuficientemente motivadas, omite el trámite de audiencia, vulnera el derecho de defensa o desarrolla procedimientos alejados de los estándares mínimos de diligencia que exige un Estado de Derecho.

En los últimos años, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha ido perfilando el contenido de estos principios, delimitando tanto los derechos de los ciudadanos como las obligaciones que corresponden a las Administraciones Públicas. En este artículo analizamos la evolución del principio de buena administración, su recepción en el Derecho español y la doctrina más relevante del Tribunal Supremo.

El origen europeo del principio de buena administración.

Aunque hoy el principio de buena administración forma parte del lenguaje habitual del Derecho Administrativo, su origen no se encuentra en el ordenamiento español, sino en la construcción jurisprudencial realizada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Las primeras referencias expresas aparecen en diversas resoluciones dictadas durante las décadas de los años setenta y ochenta. En ellas, el Tribunal comenzó a utilizar la expresión “principio de buena administración” para identificar una pauta de comportamiento que debía presidir la actuación de las instituciones comunitarias.

En esta primera etapa, el principio no se concebía todavía como un auténtico derecho subjetivo del ciudadano. Más bien funcionaba como una directriz de actuación que obligaba a las instituciones europeas a desarrollar sus funciones con la diligencia necesaria y con pleno respeto a los derechos de los administrados.

No obstante, incluso antes de que el Tribunal comenzara a emplear expresamente la denominación de “buena administración”, ya existían resoluciones que imponían a las instituciones europeas un auténtico deber de diligencia. Es decir, el contenido material del principio existía antes incluso de recibir esa denominación. Con el paso de los años, la jurisprudencia europea fue ampliando progresivamente el alcance de este principio.

El deber inicial de diligencia fue incorporando nuevos derechos y obligaciones hasta configurar un auténtico conjunto de garantías para los ciudadanos. Poco a poco fueron integrándose aspectos tan relevantes como:

• el derecho a ser oído antes de que se adopte una decisión que pueda perjudicar a una persona;
• la obligación de motivar adecuadamente las resoluciones administrativas;
• el derecho a acceder al expediente administrativo;
• el derecho a que los procedimientos se tramiten dentro de un plazo razonable;
• el deber de imparcialidad;
• la obligación de actuar conforme a criterios de objetividad.

Puede decirse que el Tribunal de Justicia fue construyendo, sentencia tras sentencia, el contenido material del principio de buena administración hasta convertirlo en uno de los grandes principios generales del Derecho de la Unión.

El principio de buena administración en el ordenamiento jurídico español.

Aunque el principio de buena administración nace y se desarrolla inicialmente en el ámbito del Derecho de la Unión Europea, ello no significa que sea ajeno al ordenamiento jurídico español. Muy al contrario, nuestro sistema jurídico ya contenía numerosas manifestaciones de este principio incluso antes de que la la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en Niza, adquiriera fuerza jurídica vinculante, donde ya contenía en su artículo 41 el derecho a una buena administración.

La realidad es que la buena administración no constituye un concepto completamente nuevo para nuestro Derecho. Lo verdaderamente novedoso ha sido la utilización de este principio como una categoría jurídica autónoma que permite interpretar y reforzar derechos que ya existían en nuestro ordenamiento.

Desde una perspectiva constitucional, puede afirmarse que Europa no vino a enseñar a España qué debía entenderse por una actuación administrativa correcta. Nuestra Constitución ya incorporaba muchos de los elementos que hoy integran el contenido material del principio de buena administración. El primero de ellos aparece en el artículo 103 de la Constitución Española, que obliga a la Administración Pública a servir con objetividad los intereses generales y a actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Este precepto constituye el auténtico pilar sobre el que descansa toda la actuación administrativa. La Administración no puede actuar arbitrariamente ni perseguir intereses particulares, sino que debe orientar todas sus decisiones al servicio del interés general. Especial relevancia tiene igualmente el artículo 103.3 de la Constitución, que exige la regulación de un sistema de incompatibilidades de los funcionarios públicos y de garantías que aseguren su imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La imparcialidad constituye una manifestación directa de la buena administración. Un ciudadano tiene derecho a que su expediente sea resuelto por una Administración objetiva, independiente y libre de cualquier interés ajeno al procedimiento.

Por su parte, el artículo 105 de la Constitución Española incorpora dos garantías esenciales. Por un lado, reconoce el derecho de los ciudadanos a ser oídos en aquellos procedimientos administrativos que puedan afectarles. Por otro, garantiza el acceso a archivos y registros administrativos en los términos establecidos por la ley. Ambos derechos constituyen hoy elementos esenciales del derecho a una buena administración y aparecen igualmente recogidos en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Finalmente, el artículo 106.2 de la Constitución reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Este precepto pone de manifiesto que una actuación administrativa incorrecta no solo puede dar lugar a la anulación de un acto administrativo, sino también a la obligación de indemnizar los daños causados.

Aunque ninguna de las grandes leyes administrativas estatales contiene un artículo que proclame expresamente el principio de buena administración con la amplitud con la que lo hace el Derecho europeo, sí incorporan numerosas obligaciones inspiradas directamente en él. Especial importancia tiene el artículo 3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece los principios generales que deben presidir la actuación administrativa. Entre ellos destacan:

• la buena fe;
• la confianza legítima;
• la lealtad institucional;
• la eficacia;
• la eficiencia;
• el servicio efectivo a los ciudadanos.

Todos estos principios forman parte del contenido material de la buena administración, pues obligan a las Administraciones Públicas a actuar con un mínimo estándar de diligencia y respeto hacia los administrados.

Por su parte, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, recoge numerosas garantías que constituyen manifestaciones concretas del principio de buena administración.

Así ocurre con:

• el derecho de los ciudadanos a utilizar las lenguas oficiales en sus relaciones con la Administración;
• la obligación de motivar determinados actos administrativos;
• el derecho de los interesados a conocer el estado de tramitación de los procedimientos;
• el derecho a identificar a las autoridades y funcionarios responsables;
• el derecho de acceso al expediente administrativo;
• el derecho a formular alegaciones y aportar documentos.

Todas estas garantías persiguen un mismo objetivo: evitar que el ciudadano quede en una situación de indefensión frente a la Administración.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo: el verdadero desarrollo del principio de buena administración.

Si el Tribunal de Justicia de la Unión Europea fue quien dio origen al principio de buena administración, ha sido el Tribunal Supremo español quien, en los últimos años, ha terminado de perfilar su contenido práctico. La importancia de esta jurisprudencia radica en que transforma un concepto inicialmente abstracto en una herramienta jurídica plenamente utilizable por ciudadanos, empresas y profesionales del Derecho.

Lejos de formular una definición cerrada del principio, el Tribunal Supremo ha ido delimitando sus contornos mediante la resolución de casos concretos. Gracias a ello, hoy sabemos con bastante precisión cuándo una actuación administrativa vulnera el principio de buena administración y cuándo, por el contrario, una simple irregularidad no resulta suficiente para anular un acto administrativo.

Las sentencias que analizaremos a continuación constituyen algunos de los pronunciamientos más relevantes sobre esta materia y permiten comprender cómo el Alto Tribunal está construyendo progresivamente este principio general del Derecho. Cada una de ellas aborda una manifestación distinta de la buena administración: el deber de diligencia, la obligación de resolver en plazo, la motivación de las resoluciones, el derecho de audiencia, el cómputo de los plazos administrativos o la protección efectiva del derecho de defensa. Precisamente ese análisis jurisprudencial es el que ha convertido el principio de buena administración en una de las herramientas más relevantes del Derecho Administrativo contemporáneo.

1.- El deber de diligencia como primera manifestación del principio de buena administración.

Una de las primeras aplicaciones del principio de buena administración aparece en la STS 1909/2017 de 5 de diciembre, en la que el Tribunal Supremo analiza un supuesto de ejecución de una resolución dictada por un Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR). El caso presentaba una circunstancia llamativa. La resolución del TEAR fue notificada al contribuyente el 20 de febrero, pero la Administración competente para ejecutarla no recibió la comunicación hasta el 29 de julio. Esa demora interna provocó un retraso de varios meses en la tramitación del procedimiento. La cuestión jurídica consistía en determinar desde qué momento debía computarse el plazo de seis meses para dictar la nueva resolución administrativa.

El Tribunal Supremo entendió que el principio de buena administración impedía trasladar al ciudadano las consecuencias de una deficiente organización administrativa. En consecuencia, declaró que el plazo debía computarse desde la primera notificación al interesado y no desde la fecha en la que la Administración decidió comunicar internamente la resolución al órgano competente. La sentencia lanza un mensaje muy claro: los problemas organizativos de la Administración no pueden perjudicar a los ciudadanos.

– La STS n.º 1390/2023, de 3 de noviembre, analiza un supuesto muy parecido, aunque con una diferencia esencial: el retraso administrativo era considerablemente menor. Mientras que en el caso anterior la dilación alcanzaba aproximadamente cinco meses, aquí apenas se aproximaba a tres. Precisamente por ello, el Tribunal Supremo introduce una importante matización. Afirma que el principio de buena administración no puede convertirse en un mecanismo automático para anular cualquier actuación administrativa. Debe aplicarse con prudencia y atendiendo siempre a las circunstancias concretas del caso. En consecuencia, considera que esa demora, aun siendo existente, no alcanzaba la entidad suficiente para apreciar una vulneración del principio. Esta resolución resulta especialmente relevante porque demuestra que el Tribunal Supremo no fija límites temporales rígidos. No existe una regla matemática que permita afirmar cuándo un retraso vulnera la buena administración. Será necesario valorar cada supuesto de manera individual.

– STS n.º 1472/2023, de 17 de noviembre: no toda infracción de la buena administración provoca la nulidad del acto.

Una de las resoluciones más importantes es la STS n.º 1472/2023, de 17 de noviembre. En ella el Tribunal Supremo realiza una afirmación de enorme trascendencia práctica: no toda vulneración del principio de buena administración determina necesariamente la nulidad o anulabilidad del acto administrativo.

Esta idea conecta directamente con la teoría general de la invalidez de los actos administrativos. Nuestro ordenamiento distingue entre irregularidades meramente formales y auténticos vicios invalidantes. Pues bien, el Tribunal Supremo incorpora el principio de buena administración a esa misma lógica. Ello significa que una actuación administrativa puede resultar contraria al deber de buena administración y, sin embargo, no alcanzar la gravedad suficiente para justificar la anulación del acto. Esta doctrina resulta esencial porque evita convertir el principio de buena administración en un motivo universal de impugnación de cualquier resolución administrativa.

– STS n.º 1312/2021, de 4 de noviembre: la buena administración y la caducidad del procedimiento sancionador.

Otra resolución especialmente interesante es la STS n.º 1312/2021, de 4 de noviembre. En este caso el Tribunal Supremo analiza un procedimiento sancionador por contrabando en el que habían transcurrido aproximadamente quince meses desde las actuaciones previas hasta la finalización del procedimiento. Aunque formalmente las actuaciones previas no forman parte del procedimiento sancionador propiamente dicho, el Tribunal Supremo entiende que un retraso de semejante magnitud resulta incompatible con el deber de diligencia exigible a cualquier Administración Pública.

Como consecuencia de ello declara la caducidad del procedimiento. La sentencia incorpora además un interesante voto particular que plantea una reflexión adicional sobre el derecho del ciudadano a que el procedimiento sancionador finalice dentro de un plazo razonable y sobre la relación existente entre la buena administración y los plazos de prescripción. Se trata de una resolución especialmente recomendable para comprender cómo el principio de buena administración puede proyectarse también sobre la duración de los procedimientos administrativos.

– STS n.º 1363/2023, de 31 de octubre: el deber de diligencia también alcanza al ciudadano.

El principio de buena administración suele analizarse desde la perspectiva de las obligaciones de la Administración. Sin embargo, la STS n.º 1363/2023, de 31 de octubre, introduce una idea especialmente interesante. El Tribunal Supremo recuerda que la buena administración no exonera al ciudadano del cumplimiento de las cargas que razonablemente le impone el ordenamiento jurídico.

El supuesto se refería a una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador tras la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 2/2016. El interesado pretendía obtener la devolución de determinadas cantidades sin haber impugnado previamente las autoliquidaciones ni haber promovido el correspondiente procedimiento de devolución de ingresos indebidos.

El Tribunal Supremo concluye que el deber de diligencia no recae únicamente sobre la Administración. También el ciudadano debe actuar con la diligencia mínima exigible y utilizar los mecanismos que el ordenamiento pone a su disposición para proteger sus derechos. En definitiva, la buena administración exige una actuación responsable por ambas partes de la relación jurídico-administrativa.

2.- La buena administración y el cómputo de los plazos administrativos.

Otro ámbito en el que el Tribunal Supremo ha utilizado este principio es el relativo al cómputo de los plazos administrativos.

– La STS n.º 1558/2020, de 19 de noviembre, resolvió un litigio sobre el momento en que debía comenzar a computarse el plazo para ejecutar una resolución de un Tribunal Económico-Administrativo. La Administración sostenía que el plazo debía iniciarse cuando la resolución entraba en un determinado registro interno del órgano competente. El Tribunal Supremo rechazó esa interpretación.

Razonó que ese registro interno era completamente desconocido para el ciudadano y que resultaba incompatible con el principio de buena administración hacer depender sus derechos de un dato al que nunca podía tener acceso. Por ello declaró que el cómputo debía realizarse desde el momento en que la resolución tuviera entrada en el registro general de la Administración Tributaria, único momento objetivamente verificable por el interesado. Esta sentencia constituye un excelente ejemplo de cómo el principio de buena administración protege también la seguridad jurídica de los ciudadanos frente al funcionamiento interno de la Administración.

3.- Buena administración y la obligación de resolver en plazo.

– STS n.º 586/2020, de 28 de mayo: la Administración no puede ejecutar antes de resolver.

Uno de los pronunciamientos más relevantes es la STS n.º 586/2020, de 28 de mayo. El supuesto analizado era relativamente frecuente en la práctica administrativa. Un contribuyente había interpuesto un recurso de reposición frente a una liquidación tributaria. Sin embargo, antes de resolver dicho recurso, la Administración dictó una providencia de apremio para exigir el pago de la deuda. La cuestión consistía en determinar si la Administración podía iniciar el procedimiento ejecutivo sin haber resuelto previamente el recurso administrativo que todavía estaba pendiente.

La respuesta del Tribunal Supremo fue rotundamente negativa. La sentencia define el principio de buena administración como un auténtico metaprincipio jurídico, es decir, un principio inspirador que informa e integra otros muchos principios del Derecho Administrativo. Partiendo de esa idea, el Alto Tribunal afirma que cuando la Administración tiene pendiente de resolver un recurso administrativo —ya sea potestativo u obligatorio— no resulta compatible con el principio de buena administración iniciar la vía de apremio sin haber dictado previamente una resolución expresa.

Especialmente significativa resulta la afirmación del Tribunal Supremo según la cual el silencio administrativo no constituye una forma ordinaria de resolver los procedimientos, sino únicamente una ficción jurídica creada para permitir al ciudadano acudir a los tribunales cuando la Administración incumple su obligación de resolver. Esta doctrina posee una enorme trascendencia práctica.

Con frecuencia los ciudadanos consideran que el silencio administrativo legitima cualquier actuación posterior de la Administración. Sin embargo, esta sentencia recuerda que el deber de resolver expresamente continúa existiendo y forma parte del contenido esencial del principio de buena administración. Además, el Tribunal Supremo introduce un argumento especialmente interesante: mientras el recurso administrativo no haya sido resuelto, siempre existe la posibilidad de que la propia Administración estime las pretensiones del ciudadano. Precisamente por ello, carecería de sentido iniciar actuaciones ejecutivas antes de pronunciarse sobre la legalidad del acto impugnado.

4.- STS n.º 505/2021 de 14 de abril: la motivación también forma parte de la buena administración.

Otra de las manifestaciones más importantes del principio de buena administración es la obligación de motivar adecuadamente las resoluciones administrativas.

La STS n.º 505/2021 de 14 de abril, constituye un magnífico ejemplo. El litigio tenía su origen en un Real Decreto mediante el que se concedían subvenciones directas a determinadas entidades. Durante toda la tramitación del procedimiento aparecía incluida una concreta asociación que cumplía los requisitos exigidos. Sin embargo, en la resolución definitiva dicha entidad desaparecía sin que existiera explicación alguna que justificara esa exclusión.

No existía informe desfavorable. No existía reparo técnico. No existía ninguna objeción incorporada al expediente. Simplemente, la entidad dejó de figurar entre las beneficiarias.

El Tribunal Supremo estimó el recurso y declaró que una actuación semejante vulneraba el principio de buena administración. La Administración puede adoptar decisiones discrecionales cuando el ordenamiento jurídico así lo permita, pero incluso en esos casos está obligada a explicar las razones que justifican su decisión. La motivación no constituye un mero formalismo. Es la garantía que permite al ciudadano conocer por qué se ha adoptado una determinada decisión y, al mismo tiempo, posibilita el control judicial de la actuación administrativa. Sin motivación suficiente desaparece la transparencia y aumenta el riesgo de arbitrariedad. Precisamente por ello, la motivación constituye hoy uno de los elementos esenciales del derecho a una buena administración.

5.- STS n.º 1114/2023 de 12 de septiembre: el derecho de audiencia no puede convertirse en un mero trámite formal.

La STS n.º 1114/2023 de 12 de septiembre analiza un supuesto especialmente ilustrativo. Un contribuyente había presentado sus alegaciones por correo dentro del plazo legalmente establecido. La Administración, sin esperar un tiempo razonable para comprobar si dichas alegaciones habían llegado, dictó directamente la resolución administrativa. Es decir, resolvió el procedimiento sin valorar unas alegaciones que habían sido correctamente presentadas por el interesado. El Tribunal Supremo declaró la nulidad de la liquidación por entender que se había producido una auténtica indefensión material.

Lo verdaderamente interesante de esta sentencia es que el Tribunal no centra únicamente su razonamiento en la existencia formal del trámite de audiencia. Va mucho más allá. Afirma que el principio de buena administración exigía que la Administración esperara un tiempo prudencial para comprobar si las alegaciones habían sido presentadas en tiempo y forma antes de dictar la resolución definitiva, en otras palabras, el derecho de audiencia no puede reducirse a una simple formalidad administrativa sino que  Debe convertirse en una oportunidad real y efectiva para que el ciudadano pueda defender sus intereses.

– Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla, sección 3ª) nº 165/2024 de 14 de febrero (recurso 60/2019): una interpretación expansiva del principio de buena administración.

El asunto resulta especialmente interesante porque demuestra cómo la influencia del Derecho de la Unión Europea continúa proyectándose sobre el Derecho Administrativo español incluso en procedimientos que no se encuentran directamente sometidos al Derecho europeo. El litigio se refería a un procedimiento de reintegro de subvenciones. Inicialmente se concedió trámite de audiencia al interesado respecto de una determinada cantidad cuya devolución pretendía exigir la Administración. Tras presentarse las alegaciones, se elaboró un informe técnico que modificó parcialmente la cuantía del reintegro.

Sin embargo, posteriormente, como consecuencia de un informe de fiscalización emitido por el órgano interventor, la cantidad finalmente exigida volvió a modificarse, incrementándose respecto de aquella sobre la que el interesado había podido formular alegaciones. La Administración no abrió un nuevo trámite de audiencia. El recurrente sostuvo que nunca tuvo oportunidad de defenderse frente a esa nueva cuantía y por tanto, la Sala estimó el recurso.

Los magistrados eran plenamente conscientes de que el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea no resultaba directamente aplicable al supuesto, al no encontrarse ante un procedimiento de aplicación del Derecho de la Unión. Sin embargo, utilizaron el principio de buena administración como criterio interpretativo, apoyándose en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de enero de 2019, dictada en el conocido asunto relativo a la operación de concentración empresarial entre United parcel Service c. Comisión).

En aquel procedimiento la Comisión Europea había modificado un modelo econométrico determinante para resolver la operación sin ofrecer a UPS la posibilidad de formular observaciones sobre ese cambio. El Tribunal de Justicia declaró que esa actuación había privado a la empresa, aunque solo fuera de manera limitada, de la oportunidad de preparar mejor su defensa. Partiendo de esa doctrina, la Sala entendió que también en el procedimiento de reintegro analizado el interesado había sido privado de una verdadera posibilidad de defenderse respecto de la nueva cuantía finalmente exigida. La sentencia constituye un magnífico ejemplo de cómo el principio de buena administración puede servir como criterio interpretativo para reforzar las garantías procedimentales incluso fuera del ámbito estricto del Derecho de la Unión Europea.

¿Qué nos enseña toda esta jurisprudencia?

El análisis conjunto de estas resoluciones permite extraer varias conclusiones.

En primer lugar, el principio de buena administración ha dejado de ser una mera construcción doctrinal para convertirse en un verdadero instrumento jurídico que condiciona la actuación de las Administraciones Públicas.

En segundo lugar, el Tribunal Supremo está delimitando progresivamente su contenido a través de casos concretos, estableciendo qué comportamientos administrativos resultan compatibles con dicho principio y cuáles vulneran los derechos de los ciudadanos. Pero también lanza un mensaje de prudencia.

La buena administración no constituye un “comodín” que permita anular cualquier actuación administrativa. No toda irregularidad implica necesariamente la nulidad del procedimiento. Será preciso valorar, en cada caso, la gravedad de la infracción, la existencia o no de indefensión y la incidencia real que esa actuación haya tenido sobre los derechos del interesado.

Precisamente esa construcción jurisprudencial, todavía en evolución, explica por qué el principio de buena administración se ha convertido en uno de los conceptos más dinámicos y relevantes del Derecho Administrativo contemporáneo.