Durante décadas, las Administraciones Públicas españolas recurrieron de forma masiva a la contratación temporal para atender necesidades que, en realidad, respondían a plazas estructurales y permanentes. Esa utilización prolongada de nombramientos temporales ha dado lugar a miles de procedimientos judiciales y ha obligado tanto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea como al Tribunal Supremo y al Tribunal Constitucional a pronunciarse sobre los límites constitucionales y europeos de esta práctica. Comprender esta materia exige partir de los principios constitucionales que rigen el acceso al empleo público.
Igualdad, mérito y capacidad: pilares del acceso a la función pública.
El empleo público en España no puede organizarse libremente por cada Administración. La Constitución Española impone unos principios que actúan como garantía tanto para los ciudadanos como para el correcto funcionamiento de las Administraciones Públicas. El primero de ellos es el artículo 23.2 de la Constitución española, que reconoce el derecho de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes.
Este derecho no reconoce un acceso automático a la función pública, como es lógico. Lo que garantiza es que cualquier ciudadano pueda competir en igualdad de condiciones cuando aspire a ocupar un puesto en la Administración. Esto, se completa con el artículo 103.3 de la Constitución Española, que establece que el acceso a la función pública debe realizarse de acuerdo con los principios de mérito y capacidad. Ambos preceptos forman un único sistema de garantías.
Esta igualdad que se proclama en el artículo 23.2 de la Constitución española, impide establecer privilegios o discriminaciones arbitrarias. Por un lado, el mérito exige valorar objetivamente los conocimientos, la experiencia y los, valga la redundancia, los méritos acreditados por los aspirantes. Por otro lado, la capacidad obliga a seleccionar a quienes objetivamente se encuentran mejor preparados para desempeñar las funciones públicas.
Ambos principios son auténticos principios constitucionales que vinculan a todas las Administraciones Públicas y cuyo respeto resulta imprescindible para garantizar la profesionalidad e imparcialidad de los empleados públicos.
¿Qué ocurre cuando el empleo temporal se prolonga durante años?
El problema surge cuando la Administración utiliza la contratación temporal para cubrir necesidades que no son temporales, he aquí la cuestión. La temporalidad constituye una herramienta legítima cuando responde a necesidades excepcionales o transitorias, sin embargo, deja de ser compatible con el sistema constitucional cuando se convierte en una fórmula permanente de gestión de personal.
Durante muchos años miles de empleados públicos fueron encadenando nombramientos temporales o permaneciendo durante largos periodos ocupando la misma plaza sin que la Administración convocara el correspondiente proceso selectivo. Esta realidad terminó generando un evidente conflicto entre dos intereses igualmente protegidos por el ordenamiento. Por una parte, los trabajadores temporales reclamaban una protección efectiva frente al abuso cometido por la Administración. Por otra, el acceso definitivo a la función pública debía seguir respetando los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
Precisamente el intento de conciliar ambos intereses explica buena parte de la evolución jurisprudencial que analizaremos a continuación.
La influencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Como otros muchos factores que rigen muchos principios de la contratación pública, una parte muy importante de la evolución reciente del empleo público temporal no nace en España, sino en el Derecho de la Unión Europea. Así pues, la Directiva 1999/70/CE, relativa al trabajo de duración determinada, incorporó el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, cuyo objetivo principal consiste en evitar la utilización abusiva de relaciones laborales temporales sucesivas.
Aunque la Directiva no impone a los Estados miembros una medida concreta para sancionar ese abuso, sí exige que existan mecanismos efectivos y disuasorios para evitar que las Administraciones Públicas utilicen la temporalidad de forma indefinida. A partir de este marco normativo comenzaron a plantearse numerosas cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, siendo sus respuestas las que han ido condicionando progresivamente la interpretación del Derecho español.
La jurisprudencia europea ha insistido reiteradamente en una idea fundamental; no basta con reconocer que existe abuso en la utilización de relaciones temporales, también debe existir una consecuencia jurídica suficientemente eficaz para prevenir y sancionar ese abuso. La auténtica dificultad consistía en decidir cuál debía ser la consecuencia jurídica de ese abuso.
Algunas interpretaciones defendían la conversión automática del empleado temporal en funcionario fijo, sin embargo, esa solución planteaba importantes dificultades constitucionales ya que el acceso a la condición de funcionario de carrera o personal laboral exige superar procedimientos selectivos que respeten los principios de igualdad, mérito y capacidad. Por tanto, la adquisición automática de la condición de funcionario fijo o personal laboral fijo, podría entrar en tensión con dichos principios y con el derecho del resto de ciudadanos a acceder al empleo público en condiciones de igualdad.
La Ley 20/2021 y los procesos de estabilización.
En este contexto de dudas, se aprobó la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Esta norma constituye la principal respuesta del legislador español al elevado porcentaje de temporalidad existente en las distintas Administraciones Públicas.
Su finalidad consiste en reducir de forma estructural el empleo temporal mediante procesos extraordinarios de estabilización. Ahora bien, dicha ley no reconoce una conversión automática de los empleados temporales en funcionarios de carrera o personal laboral. Por el contrario, mantiene la necesidad de respetar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante procedimientos selectivos específicamente diseñados para reducir la temporalidad existente.
La aprobación de esta norma no puso fin al debate jurídico, muy al contrario, dio lugar a nuevas cuestiones interpretativas que han seguido siendo objeto de pronunciamientos tanto por parte del Tribunal Supremo como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La cuestión del empleo público temporal continúa siendo uno de los ámbitos más dinámicos del Derecho Administrativo o Derecho Laboral. La jurisprudencia evoluciona constantemente. Los tribunales nacionales continúan perfilando cuál debe ser la respuesta adecuada frente a las distintas situaciones de abuso de la temporalidad. Precisamente por ello resulta imprescindible analizar las resoluciones más recientes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que han ido delimitando el alcance real de la Ley 20/2021 y las consecuencias jurídicas derivadas de los procesos de estabilización.
La sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2025.
En la sentencia del Tribunal Supremo 97/2025 de 25 de febrero de 2025 (recurso nº 4436/2024) dictada en unificación de doctrina, el Tribunal Supremo vino a fijar dos ideas fundamentales:
1º.- el abuso debe ser declarado judicialmente.
La primera conclusión consiste en que no toda relación temporal de larga duración puede calificarse automáticamente como abusiva. La mera permanencia durante muchos años en una plaza no determina, por sí sola, la existencia de abuso. Será necesaria una declaración judicial que examine las circunstancias del caso concreto y determine si realmente se ha producido una utilización abusiva de la temporalidad. Esta precisión resulta importante porque evita identificar automáticamente antigüedad con abuso.
2º.- la fijeza automática es incompatible con los principios constitucionales.
La segunda idea tiene todavía mayor trascendencia. El Tribunal Supremo afirma que reconocer automáticamente la condición de funcionario fijo o personal laboral fijo sin superar un procedimiento selectivo supondría desconocer los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
La doctrina del Tribunal Constitucional sobre los procesos excepcionales.
El Tribunal Constitucional ya había admitido con anterioridad, la posibilidad de establecer procedimientos selectivos excepcionales cuando concurren circunstancias igualmente excepcionales. Entre otras resoluciones, se citan expresamente la Sentencia del Tribunal Constitucional 302/1993 de 21 de octubre de 1993 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2014 de 26 de junio de 2014.
En ambas se afirma que procedimientos de esta naturaleza resultan compatibles con los principios constitucionales siempre que concurran determinados requisitos:
- que respondan a una situación verdaderamente excepcional;
- que estén previstos en una norma con rango de ley;
- que tengan carácter extraordinario y no se conviertan en un sistema ordinario de acceso al empleo público;
- y que superen un juicio de razonabilidad y proporcionalidad.
Sobre esa base, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo consideran que los procesos de estabilización previstos por la Ley 20/2021 respetan los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Esta conclusión resulta especialmente importante porque confirma que la solución adoptada por el legislador español no persigue consolidar situaciones personales concretas, sino ofrecer una respuesta excepcional a un problema excepcional dentro del marco constitucional.
La valoración de los méritos en los procesos de estabilización: la experiencia no puede convertirse en el único criterio decisivo.
Tras la aprobación de la Ley 20/2021, numerosas Administraciones convocaron procesos selectivos en los que el peso atribuido a la experiencia profesional generó un intenso debate jurídico. En consecuencia, la pregunta era evidente. ¿Puede la Administración diseñar un proceso de estabilización en el que prácticamente toda la puntuación dependa de los años trabajados por quienes ya ocupan temporalmente la plaza? La respuesta ofrecida por la jurisprudencia exige un análisis mucho más matizado.
Hay que tener en cuenta, que la experiencia adquirida durante años de servicio en una Administración Pública constituye, sin duda, un mérito objetivo que puede ser valorado dentro de un proceso selectivo. Negar esa posibilidad supondría desconocer que el desempeño efectivo de funciones públicas proporciona conocimientos, habilidades y experiencia que pueden resultar relevantes para el puesto convocado.
Por ello, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han admitido reiteradamente que la experiencia profesional pueda formar parte del baremo de méritos. Sin embargo, esta experiencia no puede vaciar de contenido los principios de igualdad, mérito y capacidad. Es decir, la experiencia profesional no puede transformarse en un elemento tan determinante que convierta el procedimiento selectivo en una consolidación automática de quienes ya ocupan temporalmente las plazas. Si el diseño del proceso impidiera, en la práctica, que otros aspirantes pudieran competir en condiciones reales de igualdad, el procedimiento dejaría de responder a los principios constitucionales que rigen el acceso al empleo público.
Precisamente por ello, se ha venido señalando que la valoración de los servicios prestados debe mantenerse dentro de límites razonables y proporcionados. También debe existir una verdadera posibilidad de concurrencia para quienes, aun no habiendo desempeñado previamente esas funciones, acrediten mérito y capacidad suficientes para acceder al empleo público. En consecuencia, el equilibrio entre experiencia profesional y libre concurrencia constituye uno de los elementos esenciales para determinar la constitucionalidad de los procesos extraordinarios de estabilización.
Dentro de este contexto, y a modo de ejemplo, se dictó la Sentencia del Tribunal Supremo 990/2025 de 16 de julio, relativa a un proceso selectivo convocado por el Servicio Andaluz de Empleo. El litigio no se centraba directamente en el sistema general de valoración de méritos, sino en los criterios de desempate previstos en las bases de la convocatoria. El Tribunal Supremo analiza si dichos criterios respetaban los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad o si, por el contrario, favorecían de forma desproporcionada a quienes ya prestaban servicios en la Administración.
La importancia de esta resolución radica en que recuerda que los principios constitucionales no solo deben respetarse en el diseño general del proceso selectivo, ya que también deben presidir aspectos aparentemente secundarios, como los sistemas de desempate, los criterios de valoración o la configuración concreta de los baremos respondiendo a criterios objetivos, razonables y proporcionados.
La estabilización afecta a las plazas, no a las personas.
Es importante precisar, que los procesos de estabilización no tienen por finalidad estabilizar personas. Su verdadero objetivo consiste en estabilizar plazas estructurales que durante años han permanecido cubiertas mediante relaciones temporales. Esta diferencia, aunque pueda parecer puramente terminológica, posee una enorme trascendencia jurídica.
Si la finalidad fuera consolidar automáticamente a quienes ocupan temporalmente las plazas, el procedimiento entraría en conflicto con los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución Española. Por el contrario, cuando lo que se estabiliza es la plaza y el acceso continúa produciéndose mediante un procedimiento selectivo abierto y respetuoso con los principios constitucionales, desaparece esa objeción.
Reflexión final: una materia en constante evolución.
La evolución jurisprudencial analizada a lo largo de este artículo demuestra que el empleo público temporal continúa siendo uno de los ámbitos más dinámicos y complejos del Derecho Administrativo español así como del Derecho Laboral.
Durante los últimos años, la influencia del Derecho de la Unión Europea ha obligado a replantear numerosas instituciones tradicionales, mientras que el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional han debido armonizar esas exigencias europeas con los principios constitucionales que rigen el acceso a la función pública. De toda esta evolución pueden extraerse varias conclusiones.
En primer lugar, la utilización abusiva de relaciones temporales por parte de la Administración resulta incompatible con el Derecho de la Unión Europea y exige la existencia de medidas efectivas para prevenirla y sancionarla. En segundo lugar, la respuesta a ese abuso no puede desconocer los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que continúan siendo la piedra angular del acceso al empleo público.
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